山东在今年好多事上都是C位出道，最近又有一件事引起了很多人的注意。5月6日，《山东省村庄布局专项规划》等项目和技术规程研讨会召开，这次研讨会的主要目的是为了解决长久以来，在村庄层面上并没有规划的相关技术标准，村庄规划混乱，在一定程度上给基层管理带来了不便，制约了农村发展。研讨会上着重对三个方案进行了汇报，分别是《山东省村庄布局专项规划》、《山东省村庄布局专项规划编制导则》、《山东省合村并居（农村社区）规划指引》。报道提及了“制定全省合村并居规划指引，稳妥推进合村并居，发挥规划引领作用，全力保障乡村振兴战略实施，为打造乡村振兴齐鲁样板提供强有力支撑”，其中的合村并居引起了广泛议论。

山东自然资源厅官网截图，不过这篇新闻貌似现在已经删掉了

合村并居，也叫合村并点。顾名思义，就是将多个村进行合并，只保留一个居民点。在实际操作上，“合村并居”有两个步骤，首先是“合村”进行整体规划，将地理位置上、资源上相近的几个村进行合并处理，取消原本各村的自治组织体系，对村集体资产等方面进行整理；然后“并居”主要是选择新场地作为集中安置点，征收原有房屋搬迁至新社区。进行合村并居的出发点其实比较好理解，一方面是由于村级数量过多，造成基层建设成本较高，这里面既有村级工资发放，也有基础设施建设投资；另一方面，这种操作可以提高城镇化水平，对土地也能够进行集中管理。

合村并居并不是山东的独创，也不是今年突然冒出来的。在山东早期的规划编制方案中就已提及相关内容。重庆、四川、河北等地也都实施了类似的政策。江苏省内推行“合村并居”，最早在2000年后的苏州、无锡地区。这一地区经济发达，农业人口转移比例较高，一些空心化的农村确实是适合进行合并，这样也改善了农村的人居环境，提高农村资源使用效率。随着江苏政府在后来提出2010年全省全面建成更高水平小康社会，工业、服务业速度加快，城市用地指标不足，并最终在2005年决定将全省25万自然村合并为4万个居民点，合村并居迅速在全省铺开。

▶ 在实施上，比山东经济条件更好的江苏，基本已经完成了全省的“合村并居”

山东省内也早已开展了试点。2006年，菏泽市启动试点；2008年，德州市启动试点；2010年，潍坊诸城市成为全国第一个撤销全部建制村的城市，1249个建制村合并为208个农村社区。今年的省厅消息，大概是需要在全省层面上进行顶层设计，为以后全省推开提供技术标准基础。

从全国范围来看，山东省的村级数量确实偏多。由于村级单位在我国属于基层群众自治组织，并不属于行政区划级别，民政部并没有定期更新的村级单位资料。据统计截至2017年，全国共有村级单位662479个，其中村委会559702个，居委会102777个。山东行政村数量6.5万个左右位居第一，第二名河北则在5万个左右。

▶ 山东省村级居民点分布

总的来说，山东的乡村分布呈现密度高、规模小的特点。这样就导致了拨付给村级的资金容易被稀释掉，资金作用效果不好，造成基础设施建设的成本较高。而且随着经济社会发展，农村人口外流，空心村情况也比较严重，宅基地废弃闲置，耕地撂荒。

地方政府支持推行“合村并居”，与国家实行“土地增减挂钩”政策也不无关系。土地增减挂钩是指城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，政策的初衷是盘活农村废弃的建设用地指标，将其复垦，并增加城市建设用地指标，将土地高效化利用。但实际中，如果地方政府的城市建设用地指标不够了，缺地了，可以动个脑筋减少农民宅基地，这样就实现了面积上的动态平衡。不增值的宅基地，变成能获得巨大收益的城市用地，那可就不是动态平衡了。怎样拆掉农民房子呢，合村并居就是一个有效的手段。

从产业结构上来说，合村并居也能促进农业人口向非农转变，推动城镇化发展，也有利于未来发展农业规模经济。

▶ 山东莱西市河头店镇龙泉湖社区，图片来源：新华网“山东莱西：合村并居 农民上楼”

▶ 山东乐陵市花园镇并村集中安置效果图

合村并居在政府层面是乐见其成的，但大多数农民让他改变原有的生活方式，却是积极性不高的，补偿不到位、安置效果不佳也会促使抗拒态度。目前看，合村并居后的效果在各地不同。单就集中安置的建筑形式，有的地方建设楼房小区，有的地方则还是院落。这与各地政府的规划、资金支持力度都有关。

对于楼房的形式，上楼后显然对仍从事农业的农民在生活上多有不便。农机具的停放、粮食的收储这些原来简单的事瞬间都成了问题，购买车库、租赁仓库都是另外一笔不小的支出。粮食的晾晒需要另寻空地，饲养家禽几乎不可能，屋前屋后也无法栽种。而对于庭院式接近原来居住环境的形式，可能相对更友好。无论哪种建筑形式，对于农民来说，其支出是显著增加了，以至于一些农民无力承担购买、搬迁、装修楼房费用，后续的电气、取暖支出也是一笔大头，甚至出现上楼返贫的情况。

合村并居后的居住环境究竟好不好，这与政府的资金投入关系密切相关。合村并居这一过程，在征收补偿、集中安置等环节都需要钱，一个县一拆一建都是上亿乃至几十亿的资金投入。所以很多地方在解决资金问题时，会采用贷款、压低征收补偿、向农民收取新房建设费用甚至是降低建设质量，这就造成政府花了钱，群众不满意。个别地方在推行合村并居中虎头蛇尾，不了了之。

我们不妨看另外一个例子所带来的影响。与“合村并居”相似的还有一个著名的教育政策叫做“撤点并校”。在建国后，我国在农村一级长期推行的教育体系是“村村办学”，几乎每一个村庄或在相邻不远的大村，都会设置一所小学，在每个乡镇上也都会设置初级中学，部分地区也会规定村小距离村庄不能超过5里路，这些方式便利了农村学生就近入学，在当时对提高识字率、普及教育起到了积极作用。但在另一方面，由于村小过多，地方政府确实难以拨付有效的教育经费，造成农村小学教学水平参差不齐，很多村小教学水平差、师资力量不足，这都又反过来限制了农村小学教育的发展。随着计划生育政策的实施，村小的办学招生规模也开始变得有限，出现麻雀学校。因此，从九十年代到2000年后，在全国范围内开始了“撤点并校”。

“撤点并校”同样不是什么新鲜东西，也不是中国人的独创。美国在60-70年代也完成了类似的调整，较少了一半的学区。在中国，据统计仅在1997年到2010年的14年间，全国共减少小学371470所，相当于裁掉了原有47.5%的小学。其中农村小学减少了302099所，占全国小学总减少量的81.3%。这项政策的初衷是好的，想通过集中办学提高农村教育水平，解决长期以来城乡教育不平衡的问题，在实践中对于部分农村学生上学不便问题也期望通过寄宿方式解决。在理论上讲，相较于以前村村办学确实能节约教育投资，将有效的经费更加高效的使用，但实际在实施阶段需要大量投资，在基层出现了一系列的问题。2001年适逢农村税费改革，取消一系列农村收费、集资，地方政府收入减少，而义务教育财政又规定是以县为主，导致县乡对“撤点并校”的投资开始打折扣。不仅学校设置的密度降低，校车、学校住宿、硬件基础等配套也不足。一些学校甚至又出现了人满为患，拉低教育质量的反向效果。很多80后、90后农村学生中也都有小学早上起大早走几十里山路去上学的记忆。

▶ “冰花男孩”是农村学生在现实中入学距离远的典型例子

与初衷不同的是，后来衍生出了校车安全、农村辍学率回升、教育资源浪费、寄宿环境恶劣、寄宿制学校对小学生家庭人格教育影响等问题。这些都可能是原来没有想到的，却深刻影响了农村教育乃至农村学生认知培养。“撤点并校”在贫困山区的力度最大，造成的次生影响也最大。

结合教育界的“合村并居”，我乐于相信合村并居的初衷是好的，关键在实施阶段是不是考虑周全，避免上下走样引发的负面影响，能够不损害农民的利益，尊重农民的选择，给农民以参与权。并且这一政策需要因地制宜，在经济发达地区的效果远好于条件一般的地区。对于如何发展、振兴乡村也应转变思路，单纯提高城镇化也可能并不是具有远见的思路。