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????在现行法律法规中,主要由各主管部门负责起草的方式,也容易形成不适当地扩大自己权力的目的,从而导致权力的合法滥用。另外,审议把关不严也是其中一个主因。有的法制工作部门在审议时,往往把主要精力放在法律法规草案的篇章结构和文字表述等一些立法技术的表层问题上,对于实质性内容和争议的焦点,未能站在公正的立场上提出看法,从而使一些渗透部门利益的条条框框通过合法审查途径,堂而皇之地变通在法律法规中。第六,没有建立立法成本预测和责任追究制度。任何一部法律法规的制定,不得主观臆断、心血来潮。不仅需要建立在大量收集资料、反复研究论证、广泛征求意见的基础之上,而且对其规范的每个条款、创设的每项制度,都应当进行缜密的成本核算和效益评估。但不少部门立法的随意性较大,至今没有意识到立法除了必要性和可行性论证外,还要计算成本,这个成本既包括立法工作需要投入的人力、财力成本,也包括施法过程中可能产生的、付出的效益成本。在涉及军民融合的立法实践中,我们不止一次地看到屡次列入国家和军队立法规划计划的项目,在花费了大量人力、物力和经费后,非但没有取得预期成果,甚至出现立法疏漏和立项流产的结果,却从未见有人受到相应的责任追究。

????第七,缺乏扎实可靠的理论研究基础。立法工作不仅需要现实的牵引,而且要有扎实的理论基础作支撑。笔者参与立法工作数十年,深刻体会到每个立法项目除了必要性的论证外,还牵涉到大量需要研究解决的理论与实践问题。如起草国防交通法时,有关部门组织完成的研究课题就达到56项。再如,起草国防科技工业法时,需要研究国防科技工业法的调整对象和适用范围、领导管理原则和主管机构职责、划分政府与市场界限、国防科研生产准入门槛、军工资产监管主体等问题。在研究制定国防知识产权保护相关的法律法规草案中,将遇到国防知识产权的内涵与外延、权利性质与归属、纠纷处理与救济等一系列法学理论难点问题。如果起草者没有对国防知识产权工作的领导体制和运行机制有十分清晰的认识,对国防知识产权的概念、特征、制度等有比较深刻的了解,那么其立法的针对性和可行性就要大打折扣。

????第八,军民融合立法实务人才严重匮乏。应当看到,从事军民融合立法工作,无论是军队还是国家,都迫切需要一批了解和掌握军事、国防、法律的复合型研究人才。然而,这方面的人才十分匮乏,对立法工作质量的影响不容低估。如在研究起草修改驻厂军代表工作条例时,我们了解到在军事代表队伍中,工程技术人员占90%以上,从事价格分析和审核的人员占5%,而具有大学法律本科以上学历的人员基本没有。在研究制定国防知识产权管理条例过程中,法规尚未出台,但参与起草工作的军队人员因体制改革大多选择自主择业了。(张建田 作者为西南财经大学军民融合政策与法律研究中心主任)